广东出台我国首部防汛防旱防风地方法规 政府主导公众参与提升防灾减灾能力
清远市消防员在“4·29”连山壮族瑶族自治县突发山洪事件中全力搜救失联人员。粤应宣供图
在今年4月举行的全国首届社会应急力量技能竞赛广东区域选拔赛上，选手们进行运送伤员演练。
吴伟洪摄
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今年3月28日由省人大常委会颁布实施的《广东省防汛防旱防风条例》（以下简称《条例》），是我国第一部防汛防旱防风地方法规。
面对广东省台风暴雨、城乡内涝和山洪等灾害频发的形势，《条例》的施行进一步解决了广东省防汛防旱防风工作面临的突出问题，从立法层面巩固了广东省多年来积累的经验和好的做法，对于依法预防和减轻广东省水旱风灾害具有重要的里程碑意义。
《条例》指出，防汛防旱防风工作应当坚持以人为本、预防为主、防抗救结合，政府主导、统一领导、公众参与，局部利益服从全局利益的原则。
《条例》分七章68条，分别从防御准备、防御工程设施建设与管理、应急处置、保障措施、法律责任等方面对广东省行政区域内的防汛防旱防风工作进行了规范。
在5月12日第11个全国防灾减灾日到来之际，省应急管理厅相关负责人就《条例》的亮点进行了解读。
亮点1
明确防汛防旱防风实行行政首长负责制
《条例》明确防汛防旱防风工作实行各级人民政府行政首长负责制，以属地管理为主，统一指挥、分级负责。
相关负责人解释，防汛防旱防风工作需要动员全社会的力量，由于涉及的部门与单位多，导致职责交叉重复、管理缺位错位的情况时有发生。因此，需要明确防汛防旱防风组织机构及职责分工，落实以行政首长负责制为核心的防汛防旱防风工作责任制，这是做好防汛防旱防风工作的重要基础。
为建立高效统一的组织指挥体系，《条例》对防汛防旱防风指挥机构及相关指挥工作进行了规定。《条例》规定，县级以上人民政府设立防汛防旱防风指挥机构，在上级防汛防旱防风指挥机构和本级人民政府的领导下，统一指挥本行政区域防汛防旱防风工作。防汛防旱防风指挥机构指挥长由本级人民政府负责人担任，防汛防旱防风指挥机构的成员单位由本级人民政府确定。
防汛防旱防风指挥机构的日常工作由同级应急管理部门承担，具体负责本行政区域内防汛防旱防风的组织、协调、监督、指导等工作。
亮点2
立法保障基层防汛防旱防风能力建设
“乡镇、村居的基层工作人员处在防汛防旱防风工作第一线，加强基层能力建设，提高基层防汛防旱防风工作的水平和效率是提高广东省减灾救灾能力的关键。”相关负责人表示，通过多年的努力，全省乡镇人民政府、街道办事处均已成立相应的指挥机制，这一做法有必要通过立法予以保障和巩固。
对此，《条例》明确了乡镇人民政府、街道办事处承担相应的三防指挥工作，并规定了村民委员会、居民委员会应当履行的三防职责。《条例》要求，乡镇人民政府、街道办事处应当明确承担防汛防旱防风工作的机构和人员，指导村民委员会、居民委员会的防汛防旱防风工作；村民委员会、居民委员会应当结合实际情况，在所在地人民政府的指导下制定防灾避险应急预案，开展防汛防旱防风知识宣传和应急演练，按照所在地人民政府的决定、命令，传达预报、预警、转移、避灾等信息和收集、上报灾情，组织村民、居民开展自救和互救，协助维护社会秩序。
亮点3
将公众参与纳入工作基本原则之一
防汛防旱防风工作不仅事关国民经济和社会的发展，也关系到公民的生命和财产安全。因此公民、法人和其他组织应当主动防灾避险，提高自救能力，并依法积极参与抢险救援。同时新闻媒体应当开展防汛防旱防风公益宣传。
对此，《条例》将公众参与作为广东省防汛防旱防风工作的基本原则之一，同时规定公民、法人和其他组织应当配合防汛防旱防风活动，服从抢险救援指挥。报刊、广播、电视和网络等新闻媒体和通信运营单位应当及时向公众发送防汛防旱防风预警信息和防御指引，开展防汛防旱防风预防与应急、自救与互救知识的公益宣传，增强公众防灾避险意识。机关、团体、学校、企业事业等单位和组织应当采取多种形式开展防汛防旱防风安全知识教育活动，适时开展演练，提高公众科学防灾避险和自救互救能力。任何单位和个人不得截留、挤占、挪用、私分防汛防旱防风抢险救援物资；发现险情时，应当及时向工程设施管理单位、所在地人民政府或者三防指挥机构报告；不得阻挠和妨碍工程抢险。
“防汛防旱防风活动的社会性、综合性与时效性强，仅靠政府之力是无法取得良好的减灾救灾效果的，需要充分发挥社会力量的作用。”相关负责人表示，因此，需要政府主导工作，组织和动员全社会各部门、各单位和广大人民群众共同参与到抢险救援工作中来，尽可能降低灾害所带来的危害。
亮点4
首次立法规范汛期进入和结束
此前，全省没有明确的汛期公布机制，汛期公布不统一，不利于防汛工作的开展。对此，《条例》首次明确，广东省汛期一般为每年4月中旬至10月中旬。省人民政府防汛防旱防风指挥机构根据雨情、水情，结合防汛工作实际确定并公布每年全省汛期起止日期。
“广东洪涝、台风灾害多发生于每年的4至10月。据此《条例》规定广东省汛期一般为每年4月中旬至10月中旬。在此基础上，为了灵活、合理安排防汛工作，汛期的进入和结束时间节点应当有灵活的调整机制，这也是实践中行之有效的做法。”相关负责人表示。
《条例》指出，地级以上市人民政府防汛防旱防风指挥机构可以根据当地实际情况，确定并公布本行政区域提前进入汛期或者延后结束汛期。
相关负责人解释，广东省地区面积大，各地实际情况不一致，给地级以上市人民政府防汛防旱防风指挥机构宣布提前进入汛期或者延后结束汛期自主权，更有利于防汛工作的开展，提高防汛效率。
亮点5
纳入“三防”责任人及联合值守等创新机制
“近年来广东省行之有效的防汛防旱防风责任人制度也写入《条例》，将责任细化落实到有防汛防旱防风任务的部门、单位以及基层的乡镇、村居。”相关负责人说。
《条例》指出，各级防汛防旱防风指挥机构应当建立防汛防旱防风责任人制度，有防汛防旱防风任务的有关部门和单位应当明确本部门、本单位的相应责任人，报同级防汛防旱防风指挥机构备案，并向社会公布。在汛期，各级防汛防旱防风指挥机构的成员单位及其他有防汛防旱防风任务的单位应当加强值班值守。
各级防汛防旱防风有关部门应当按照管理权限，在每年汛期前分级公布行政区以及水库、堤围、水闸、泵站、水电站、渔港、山洪灾害危险区、地质灾害隐患点、低洼易涝点、渔船等防汛防旱防风责任人。
乡镇人民政府、街道办事处应当以村民委员会、居民委员会为单元，划分责任网格区，明确并公布预警转移责任人。
村民委员会、居民委员会主要负责人负责本村、本居住地区的防汛防旱防风联络工作，必要时，乡镇人民政府、街道办事处可以指定其他联络人。
《条例》将近年广东防御强台风时行之有效的创新机制——“联合值守”纳入。“传统会商机制是各部门坐在一起联合会商，再回去分头落实，效率较低。联合值守实现了多部门信息快速共享，决策与信息实现同步。”相关负责人介绍。
《条例》规定，县级以上人民政府应当建立联合值守机制，在相应级别应急响应期间组织相关成员单位负责人或者其指派的人员进行联合值守。
■链接
防汛防风应急响应期间要采取哪些措施？
（摘自《条例》）
一、防汛应急响应启动后：
【内涝防御】防汛应急响应启动后，住房城乡建设、交通运输、水利、排水、城市管理、铁路等部门和单位应当根据职责分工，加强对管网、泵站、涵闸、城市河湖、城镇道路、轨道交通、立交桥、涵洞、隧道、地下工程及其附属设施内涝防御措施的监督检查，指挥本部门、本单位做好预排预泄、应急排水、设施抢险、交通疏导、人员救援等内涝防御工作。
二、防风应急响应启动后：
【海上防风】防风应急响应启动后，各级人民政府及工业和信息化、交通运输、自然资源、农业农村等部门和海事、边防管理机构应当按照职责分工，及时通知、组织海上作业平台和渔船渔排人员撤离、船舶回港或者离港避风；港口经营人应当做好船舶避风保障工作；渔业船舶管理单位应当及时、主动掌握海上渔业船舶避风状态。
台风、洪水影响期间，船舶必须按照各级人民政府及交通运输、自然资源、农业农村和海事管理等主管部门和机构的指令，驶离危险区域或者在指定的港区、锚地、停泊区避风、避洪。
海事管理机构应当根据商船的抗风能力实行分类管理。超过相应抗风能力的船舶，应当在指定区域停泊，船上人员应当主动撤离。
养殖和捕捞等设施的设置应当符合防御台风和风暴潮的要求，不得影响船舶安全航行和避风。
【滨海旅游区防风】台风、暴雨、风暴潮、洪水等预警信号生效期间，可能受影响地区的滨海浴场、景区、自然保护区、公园、游乐场等主管部门和经营管理单位应当及时发出警示信息，适时采取停止营业、关闭相关区域、组织人员避险等措施。
滨海浴场、景区、自然保护区、公园、游乐场等经营管理单位应当在台风、洪涝灾害影响区和关键部位设立明显的警示标牌，预设人员应急疏散引导线路，明确避险转移安置安全区域。
【市政设施及建筑防风】防风应急响应启动后，县级以上人民政府市政设施管理部门应当加强市政设施的防风安全检查，及时消除安全隐患。
台风预警信号生效期间，建设单位、施工单位应当采取加固措施，加强工棚、脚手架、井架等设施和塔吊、龙门吊、升降机等机械、电器设备的安全防护；受台风影响较大的地区应当停止高空作业和户外施工，停止大型户外集会、活动。
简易建筑物、交通指示牌、电线杆、铁皮屋、彩钢瓦、广告牌、霓虹灯、水箱、宣传条幅、塑料膜、遮阳网膜和树木等的所有者和经营者应采取加固或者拆除措施，消除安全隐患。
有关单位、物业服务企业和个人应当采取措施，防止阳台、窗台、露台、屋顶上的搁置物、悬挂物坠落。
■热点释疑
三类四级应急响应制度如何实施？
《条例》中规定的防汛防旱防风工作分类分级应急响应制度，备受社会关注。对于公众和相关单位来说，在汛旱风灾害即将来临或已经来临时，不同级别的应急响应意味着什么？应急响应启动后，人员转移、“五停”等应对措施如何实施？
省应急管理厅相关负责人就《条例》涉及的这些热点问题进行了解读。
应急响应如何启动？
根据应急预案和会商结果适时启动
《条例》确立了三类四级应急响应制度，具体分为防汛、防旱、防风三个类别，每个类别分为特别重大（Ⅰ级）、重大（Ⅱ级）、较大（Ⅲ级）和一般（Ⅳ级）四个级别。
《条例》要求根据应急预案的规定和会商结果，县级以上人民政府防汛防旱防风指挥机构应当适时启动应急响应，组织开展防汛防旱防风工作。同时根据雨情、水情、汛情、旱情、风情等具体情况和应急预案的规定，县级以上人民政府防汛防旱防风指挥机构应当及时调整应急响应的类别或者级别，或者结束应急响应。
解读：防汛防旱防风分类分级应急响应制度正是实践中合理防御不同程度的相应灾害行之有效的做法。某种类型某种级别的应急响应一旦发布，各有关部门和单位即可在防汛防旱防风指挥机构的组织下，根据预案的规定采取不同的措施，实现对灾害的有效应对。
危险区域群众如何安全转移？
主动防灾避险，服从政府转移安排
《条例》规定，应急响应启动后，县级以上人民政府或者其自然灾害应急救援综合协调机构应当通过报刊、广播、电视、手机短信、电子显示屏、互联网等方式，及时公告应急避难场所的具体地址和到达路径。在可能发生直接威胁人身安全的洪水、内涝、台风、风暴潮和山体滑坡、泥石流等灾害，或者采取分洪、泄洪、蓄洪措施等紧急情况，需要组织人员转移避险的，有关区域的人民政府应当发布决定、命令，告知转移人员具体的转移地点和转移方式，并妥善安排被转移人员的基本生活。
《条例》明确对经劝导或者警告后仍拒绝转移的，或者在紧急情况解除前，擅自返回原居住地点或者其他危险区域的，可以采取必要措施，以保障人员安全。
解读：危旧房、简易房、临时工棚因灾倒塌是洪涝、台风灾害中造成人员伤亡的最主要的原因之一，这些地方防御洪涝台风灾害的能力较低。《条例》对危险区域人员安全转移作出规定，为了有效减少这部分人员的生命财产损失。有的群众对灾害的危害性认识不足、存在麻痹侥幸思想，为更好保护群众的人身财产安全，《条例》规定了情况特别紧急时，经劝导仍拒绝转移的人员，当地人民政府可以组织采取一定的必要措施进行转移。
《条例》指出，公民应当根据天气、洪水预报预警信息和影响程度，主动进行防灾避险，服从政府及有关部门组织的转移安排，不得擅自进入政府及有关部门划定的海岸、海岛、景区、自然保护区及洪涝、地质灾害隐患区；拒不执行人民政府发布的渔船回港、人员转移决定、命令或者不配合其依法采取的措施，构成违反治安管理行为的，由公安机关依照《中华人民共和国治安管理处罚法》给予处罚。
解读：可能受到灾害严重威胁的人员应当按照应急预案或防灾避险指引自主分散转移或在当地人民政府的组织下集中转移，此类转移为群众自主转移。政府有关部门应当及时向灾区发布相关灾情信息和人员转移范围、时间等具体要求；有关居民委员会、村民委员会应当做好相关信息的传递，做到“不漏一处、不存死角”；灾区群众得知政府发布的人员转移信息和要求后，应当主动转移到安全区域。
“五停”如何实施？
根据受影响的程度和应急预案启动
《条例》对停课、停工、停产、停运、停业等安全措施的启用和相关管理工作作出规定，并明确未按照规定停课、停工、停产、停运、停业，构成违反治安管理行为的，由公安机关依照《中华人民共和国治安管理处罚法》给予处罚。
《条例》规定，受台风、暴雨、洪水灾害严重威胁的地区，县级以上人民政府或者其防汛防旱防风指挥机构应当根据受影响的程度和应急预案，宣布采取停课、停工、停产、停运、停业等一项或者多项必要措施。除承担抢险救灾和保障社会基本运行任务的单位和个人外，其他单位和个人应当执行上述措施。
解读：防汛工作应当把人的生命安全摆在第一位，台风、暴雨、洪水灾害严重威胁的情形下，有关部门和单位为了维护人民群众的生命财产安全和社会稳定，需要采取相关紧急措施，调动各方面的人力、物力，使灾害损失降到最低。广东省的实践也表明，停止人员外出活动，是避免人员因灾伤亡的有效手段。为此，《条例》对台风、暴雨、洪水灾害严重威胁的时候，规定有关人员应当停止外出活动，在安全的地方进行避险。但为保障正常的社会秩序，抢险救灾和直接保障城市运行的公安、消防、民政、医疗防疫、食品供应、供水、供电、供气、通信等单位和个人，仍然必须坚守在岗位之上，而其他单位和个人应当执行防汛防旱防风指挥机构宣布的停课、停工、停产、停运、停业等安全措施。
停课停工期间已上课上班怎么办？
学校、单位应当提供安全避难场所或措施
《条例》规定，上课期间宣布停课的学校或者上班时间宣布停工、停产的用人单位应当为寄宿、在岗以及因天气原因滞留学校、单位的学生、工作人员提供安全避难场所或者措施。
单位和雇主在与个人签订劳动合同或者雇用合同时，可以对上述停课、停工、停产、停运、停业期间的权利义务、薪酬福利等作出相应约定。
解读：对于上课期间宣布停课滞留学校的学生，或者上班时间宣布停工、停产工作人员，相比起贸然返回家中，停留在学校或上班地点是更能保障人身安全的选择，因此，《条例》规定，上课期间宣布停课的学校或者上班时间宣布停工、停产的用人单位应当为寄宿、在岗以及因天气原因滞留学校、单位的学生、工作人员提供安全避难场所或者措施。对于社会公众普遍关注的五停期间劳动者的薪酬福利问题，《条例》提醒在签订劳动合同或者雇用合同时可作相应约定。
撰文：谢庆裕粤应宣
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