遵循人口流动规律推进新型城镇化
■周仲高
在现代社会中，人力资源特别是人才资源对经济社会发展的作用越来越凸显，人才资源是第一资源。人口又是人力资源的基础，人口流动的自由与活跃彰显了人类社会的现代化程度，也是反映一个国家和地区经济和社会发展活力的重要指标。近日，国家发展和改革委员会印发《2019年新型城镇化建设重点任务》（以下简称《重点任务》），明确提出要继续加大户籍制度改革力度，针对不同类型城市取消或放开放宽落户条件，特别是对城区常住人口500万以下的城市全面放松了落户限制，实现“推动1亿非户籍人口在城市落户目标取得决定性进展”“实现常住人口和户籍人口城镇化率均提高1个百分点以上”目标。《重点任务》所反映的政策变化，既是我国户籍制度改革的关键一步，也是我国未来城镇化发展的重要指向。
逐步取消落户限制是户籍制度改革的方向
户籍的本义是国家对管辖人口进行登记管理的制度，但在发展过程中兼备国家对人口进行社会管理和提供社会服务的双重功能。我国现行的户籍制度是基于计划经济体系基础上所设计，仍带有较强的计划和行政管理色彩。改革开放以来，国家对户籍的管理功能逐步弱化（例如人口可以自由流动、取消农业税等），但按户籍登记人口提供服务的功能（例如教育学位、医疗保障待遇和养老保障待遇等）反呈强化态势，这就造成了当前我国不同地区普遍存在着户籍人口与常住人口的巨大反差现象。在发达地区，因其优越的市场条件和就业机会，大量人口流入并创造社会财富，但因其不能顺利取得当地户籍，也就无法与当地户籍人口一样享受均等的公共服务。尽管近年来国家及各地政府都在努力推进常住人口基本公共服务全覆盖，但两种不同口径人口的公共服务覆盖面与可及性仍存在较大差异。《重点任务》中对户籍制度的改革要求，从源头上为消除不同口径人口的公共服务差异提供了制度保障，是遵循人口流动规律、促进人口自由迁移的重要体现，也是我国户籍制度改革的根本方向。
新型城镇化的核心要义是以人为本
城镇化是现代化的必由之路，也是人类社会文明进步的必然方向。改革开放以来，在原有户籍制度框架下，人口的自由流动与对应公共服务的背离造成了大规模的流动人口，并快速提高了常住人口城镇化水平。2018年，全国常住人口城镇化水平已达到59.58%。但我们看到，这种人口城镇化是“无根”的、“飘浮”的城镇化，流动人口在所在地没有归属感，是城市的“异客”。与此对应的是，户籍人口城镇化水平仍然较低，2018年，全国户籍人口城镇化率为43.37%，低于常住人口城镇化率16.21个百分点。此外，在城镇化扩张过程中，土地城镇化速度快于人口城镇化速度的趋势仍然存在，这就可能会形成一个既“回不去”又“留不住”的流动群体。
《重点任务》明确提出新型城镇化建设的首要任务是推进农业转移人口市民化，也就是让这部分流动群体在城市“落地生根”，是真正以促进人的城镇化为核心、提高质量为导向的新型城镇化。与此同时，《重点任务》也针对当前大城市普遍遇到的“人地钱”矛盾问题提出了解决方案。提升户籍人口城镇化率，随之带来的是城市用地特别是公共服务建设用地紧张，财政投入缺口扩大。《重点任务》提出“人地钱挂钩”配套政策是解决城市发展用地限制的重大突破，有利于城市提供更多更好的公共服务，提高城市的人口承载力，增强城市发展的包容性。
新型城镇化将助力区域协调发展
新型城镇化战略是以推进城乡融合发展的城镇化，是乡村振兴和区域协调发展的有力支撑。《重点任务》明确提出，要“建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系，切实推进城乡要素自由流动、平等交换和公共资源合理配置，重塑新型城乡关系”。在此方面，我们要科学理解新型城镇化战略与乡村振兴战略的辩证关系，必须跳出从城市谈城市、从乡村谈乡村的狭隘视野，从国家整体层面分析两者之间互动关系。
一方面，城镇化发展是大势所趋，必须充分发挥城镇化的规模效应。要用好城市基础设施完善、资金人才技术集聚和资源配置效率较高等优势，优化城镇化布局形态，立足资源环境承载能力，推动城市群和都市圈健康发展，构建大中小城市和小城镇协调发展的城镇化空间格局，加快推进城镇化进程。当前，我国城镇化进程普遍存在核心城市人口集聚度很高、周边城市人口少、中小城镇发展能力较弱的现象，而较为合理的城镇化发展道路，应是以一个或几个特大、超大城市为中心的圈层结构。《重点任务》的人口政策调整，重点是解决城市群中外圈层的人口集聚问题，有助于提高整个城市群竞争力，从而进一步辐射扩大到乡村地区。
另一方面，乡村振兴是国家战略，必须充分发挥新型城镇化战略的辐射带动效应。改革开放以来，乡村地区发展的相对滞后，最直观的现象是人才、人口等优质资源外流。那么，当中小城市放开放宽落实限制后，是否会进一步加剧乡村人口的流出呢？答案是否定的。一是因为当前乡村人口空心化现象已较严重，很多乡村户籍人口实际上是居住在城镇的，是城镇的常住人口。《重点任务》的人口政策调整，仅是顺势而为，是满足部分乡村人口在城镇落户需求的一项政策改革。二是中小城镇的发展将会带动乡村振兴。当前的乡村振兴之路已不可能重走工业化道路，乡村振兴的关键资源要素包括资金、人才和生态等。《重点任务》明确提出新型城镇化要加快推进城乡融合发展，要求在人才、资金、技术等方面对乡村进行支持。因此，乡村振兴的关键并不在于留住多少人口，更重要的是如何在保住绿水青山基础上，以城带乡、城乡融合，找到一条新型的农村现代化发展道路。
作者系广东省社会科学院省人才发展研究中心副主任、研究员
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