东莞市政府“一号文”推出政策“组合拳” 拓展发展空间 提升城市功能
一个城市的品质提升，离不开城市空间的拓展。
截至2018年，东莞市土地开发强度已达到46.8%，仅次于深圳的54.8%，土地资源承载力已接近极限，新增建设用地后备空间十分有限。如何拓展空间攻坚，突破这一制约东莞市社会经济发展瓶颈，考验着东莞的城市发展智慧。
为了破解这一难题，今年1月8日召开的市委全会提出实施发展空间拓展工程，明确提出了全力打造“湾区都市、品质东莞”的战略任务和价值追求，将“实施发展空间拓展工程”作为六大工程之一。今年东莞两会《政府工作报告》提出，坚决打赢空间拓展攻坚战，着力提升集约发展品质，力争在土地整备、城市更新、“两违”治理等难点痛点问题上取得突破。
今年5月发布的2019年东莞市政府“一号文”，聚焦“拓空间”，推出40条政策干货及一系列配套政策，这既是贯彻落实《粤港澳大湾区发展规划纲要》的具体行动，也充分体现了市委市政府优化拓展城市空间品质的决心和态度，凝聚市、镇、村、企合力全面攻坚空间拓展与优化。
破解瓶颈
拓展优化城市发展空间
东莞40年来的改革开放史，很大程度上是一部波澜壮阔的产业发展史。东莞人凭借敢为人先的精神，以杀出一条血路的勇气，走出了一条以招商引资促进产业发展的道路，实现了东莞经济的腾飞。
当前，随着粤港澳大湾区国家战略的实施，东莞再一次站在了历史的风口，立在了开放的前沿。
尤其是2月18日，国家正式发布了《粤港澳大湾区发展规划纲要》，标志着大湾区内各城市的发展迈入一个新的阶段。在当前形势下，整个大湾区不仅是一个硬联通的关系，也是一个软比拼的过程，大湾区内各个城市为了抢抓发展机遇，吸引更多资源要素，都在对标一流标准，比拼城市的投资招商、营商环境、生态环境、政务环境等综合环境。从东莞自身的情况来看，作为粤港澳大湾区的重要节点城市，其位于大湾区的地理几何中心，有良好的产业基础，有创新驱动的明显趋势，还有广阔的发展空间和突出的成本优势，这些都是东莞应对竞争压力、参与湾区建设发展的独特优势。
另一方面，已经站在了一个较高的发展起点上的东莞，对照高质量发展的要求，全市当前还面临着不少发展瓶颈。经过多年发展，东莞在取得巨大成就的同时，也消耗了大量土地，土地已成为制约东莞发展的重大瓶颈。土地开发强度达46.8%，空间布局分散、土地开发强度高，镇街缺乏用地空间承接优质项目，全市土地产出率偏低、集约利用水平不高……这些都是东莞的“切肤之痛”。当前有意来莞投资的好项目、好企业很多，但不少都因为土地问题无法落地，一些有潜力的初创型企业也由于低成本空间不足，而无法进驻。
在此背景下，今年5月，东莞市正式出台2019年政府一号文——《东莞市人民政府关于拓展优化城市发展空间加快推动高质量发展的若干意见》。
一号文提出三大工作目标。一是以增容提效为重点，优化拓展产业发展空间。到2021年底，市级每年力争收储土地1000亩以上，各镇街（园区）每年力争收储1片500亩以上，东南临深片区每个镇每年力争整备1—2片1000亩左右的土地。统筹盘活24000亩以上存量土地。建设20个以上“工改工”“工改M0”项目，基本完成30个以上镇村工业园改造提升和连片出租屋改造利用项目。完成8500万平方米以上“两违”建设治理任务。
二是以现代宜居为重点，优化拓展公共生活空间。到2021年底，在中心城区、滨海湾新区率先建成一批高品质的城市客厅、城市阳台、公共连廊和城市倒影工程。实施30个重点更新单元，加快建设东莞火车站、虎门高铁站、常平火车站等10个以上轨道上盖综合体。打造100个社区优质生活圈，进一步提高市民群众公共生活的便利度。
三是以均衡优质为重点，优化拓展山水生态空间。到2021年底，有效构建自然资源空间统一管控和区域空间生态环境评价机制，绿化覆盖率和森林覆盖率分别达到45%和37.5%以上。严守36.87万亩耕地保有量、30.57万亩永久基本农田保护面积，确保湿地总量不减少。打造一批高品位的城市开敞空间、滨水岸线空间、都市农业空间和文旅创意空间。加快创建省级全域旅游示范区，把东莞建成粤港澳大湾区重要的旅游目的地城市。
收储土地
多举措力促土地收储整备
2019年《政府工作报告》提出，要抓紧实施土地收储整备专项行动。研究出台政策有效破解土地权属和利益问题，推动统筹式、联动式开发。发挥政府逆周期调节作用，制定规划、收储、开发联动的三年滚动计划，完善全市土地收储整备工作机制。探索实行领导挂帅督导制度和分片包干制度，加强对镇街（园区）土地收储的督促考评。市级收储土地1000亩以上，各镇街（园区）力争收储一片500亩以上、整备两片500-1000亩的土地，其中，临深片每个镇整备1-2片1000亩左右的土地。
对此，一号文提出了更为具体的工作措施，包括加大政府主导的土地收储整备工作力度，全面盘活政府储备土地，试行政府购买土地整备前期服务，加大对涉拍卖土地物业收储力度，加快推动零散土地归并整合。
首次明确市镇两级重点收储的土地类型和土地范围，并强化土地收储整备年度任务的督查、考核与奖惩，按不低于“倍增计划”的奖励标准设立镇街（园区）领导班子土地物业收储整备专项奖励。编制土地储备五年中期规划、三年滚动计划和年度土地储备计划，开展对市属企业、镇街属企业和机关事业单位闲置土地与老旧低效物业的专项收储工作。强化产业导向，要求市、镇街（园区）每年新增收储用地总量中，作为工业用途的比例原则上不低于30%。
去年，东莞市印发了《东莞市土地1.5级开发操作指引》，明确对东莞国际商务区、滨海湾新区、TOD站点等区域内的政府储备用地，可适用1.5级开发。“一号文”进一步扩大适用范围和对象主体，一是将市级储备土地扩展到市、镇街（园区）两级储备土地，二是除了市属国有企业外，将大型龙头企业也纳入可运营范围，鼓励更多主体参与。
一号文还鼓励市属企业、镇街属企业以及园区控股公司参与土地物业整备前期工作，企业完成地块前期土地整备后移交市储备机构的，收储价格可按整备成本和资金成本核算。鼓励引入咨询顾问公司、法律顾问公司、测绘和监理公司、土地征收评估公司、评估督导公司、土壤污染防治第三方从业机构等，完善土地物业收储整备的全链条市场服务。探索通过信托和基金等途径，引导社会资本和集体资本参与土地收储整备工作。
城市更新
政策密集出台助推城市更新
土地是财富之母，空间是发展之基，在拓展和优化空间上谋求突破，首先要加快城市更新。可以说，城市更新之于东莞发展之重、突围破困之急、转换动力之强前所未有。
《政府工作报告》提出，抓紧实施城市更新专项行动。完成市镇专项规划编制。出台新型产业用地政策实施细则，率先在广深高速沿线、临深片区启动一批工改M0项目。出台TOD范围内城市更新项目利益共享机制，推进东莞火车站、虎门高铁站等TOD、TID开发，打造一批标志性更新片区和项目。支持企业或业主提高工业用地容积率，补齐老城区、城中村、城乡接合部等设施短板，进一步完善公共配套。加强相关政策宣讲，吸引更多社会力量与资源参与，争取各类险资以股权、债权等形式支持基础设施建设。大力推进30个重点更新单元建设，力争拉动固投400亿元以上。
2019年1月16日，清溪镇渔樑围村青湖中心区一宗M0新型产业用地正式挂牌出让，被东莞市深投控投资发展有限公司以底价19042万元拿下。该宗地块是东莞首宗招拍挂出让的M0新型产业用地，将用于建设青湖湾科创中心。
该宗新型产业用地位于浦星东路边上，浦星路接清溪大道，而清溪大道是清溪未来的城市发展中轴线，交通相当便利。另外，地块周边是清溪镇传统工业片区，集聚了清溪主要的工业力量，工业生产氛围浓厚。
值得一提的是，与传统工业用地不同，新型产业用地配套设施计容建筑面积最高可达到30%，明确可设置小型商业、配套宿舍等公共服务、市政配套设施，配套宿舍允许参照公租房标准进行设计，研发设计用房也允许参照办公建筑大厦进行设计。
实际上，2018年9月，东莞市印发实施《东莞市新型产业用地（M0）管理暂行办法》（以下简称《暂行办法》），是国内第一份明确针对M0用地的市级政策。《暂行办法》明确，M0用地可分割转让的计容建筑面积不得超过该用地总计容建筑面积的49%。在此基础上，一号文提出试点建立新型产业用地（M0）项目产业用房分割转让比例奖励机制，对市认定的重大项目，效益贡献比奖励线参照《东莞市招商引资重特大项目认定管理办法》（东府〔2018〕74号），执行每增加100万元/亩可分割转让的产业用房比例在49%的基础上再增加10%，最高不得超过项目总计容建筑面积的68%。
政策密集出台，助推东莞城市更新，今年前3个月东莞共公布了27个城市更新单元。南城诺基亚昔日旧厂房拟拆除建新型产业园、清溪米德兰项目将打造成招商创智新城……多个城市更新单元划定方案的出台，为东莞城市更新迎来爆发期。
治理两违
坚决守住新增两违建设“零增长”底线
今年《政府工作报告》提出，抓紧实施“两违”整治专项行动。紧盯治理违建2700万平方米的目标，出台违法建设治理方案，强化属地网格化巡查、交叉检查等机制，强力拆除一批顶风作案、影响恶劣的违建。全面摸清历史遗留违法建筑底数，出台违建分类处理办法，以科学处置公共配套类、生产经营性历史违建为突破口，逐步消化存量违建，确保实现“零增量”“减存量”。
一号文提出，坚决守住新增两违建设“零增长”的底线。如发现新增违建，将严格执行《东莞市违法用地、违法建设联合执法实施方案》（东府办﹝2016﹞16号），由各园区、镇（街道）加强巡查，发现新增违法建设的，立即通知属地联合执法工作小组开展联合执法；属地联合执法工作小组在当日内书面通知供水、供电部门，供水、供电部门应在2个自然日内向违法者发出书面停水、停电通知并实施停水、停电；当事人在2个自然日内未消除违法状态的，属地政府应自期满后3个工作日内组织对新增违法建筑实施拆除。
一个典型的案例是，夏某于2018年3月未经审批擅自建设两栋一层钢架结构厂房，建筑面积约2000平方米。4月3日，属地城管部门发现后，马上报告属地联合执法工作小组，由联合执法工作小组通知供水、供电部门，4月4日，供水、供电部门对涉事违建实施停水、停电。由于当事人未自行拆除，属地政府组织联合执法工作小组成员单位，对上述违建实施联合执法强制拆除，拆除面积约2000平方米。
攻坚
一线
1.5级土地开发模式为鳒鱼洲蝶变提供新路径
走在东江大道旁的鳒鱼洲工业区的小道上，宛如回到了上世纪80—90年代的东莞，斑驳的门牌、高大的树木、生锈的铁桶……一景一物都承载了岁月的沧桑。
随着产业的变迁，世界各地的不少城市，都有一些曾辉煌一时的工业厂区慢慢衰败、废弃。它们褪去了旧的产业功能，在时间的打磨下，被赋予了新的文化内涵、审美意味和历史价值。将这些工业遗址进行保护性开发，打造成公共文化休闲区及文化创意产业区，成为世界各地工业遗址“蝶变”的主流路径。
3月13日，东莞实业投资控股集团有限公司（以下简称“东实集团”）全资子公司东莞市莞城建筑工程有限公司，以底价12500万元竞拍取得东莞市莞城鳒鱼洲地块15年租赁权，地块面积约9.5万平方米。这意味着，东实集团正式取得鳒鱼洲地块1.5级开发权。在不久的将来，这里将被打造成全国工业遗存改造及活化利用的标杆项目。
日前，记者再一次来到鳒鱼洲工业区，表面上看这里虽和之前变化不大，但鳒鱼洲地块开发工作已经实质性展开。首先是鳒鱼洲工业建筑遗产信息的记录工作，一方面是让改造完成后与改造前有对比信息，另一方面是对园区现况进行数字保存，将来可在博物馆或展览馆中展示原有的建筑风貌。此外，东实集团还开展鳒鱼洲项目征名活动，希望能够得到一个佳名。
根据《东莞鳒鱼洲历史地段保护规划》和项目前期策划，东实集团将充分发挥地块作为工业历史遗存、风景宜人、滨水景观、旅游景点等自然人文优势，在对历史遗存进行保护的同时，引入文创、科创、展览、文旅等新的产业要素或文化资源，力争将鳒鱼洲打造成全国工业遗存改造的标杆项目、粤港澳大湾区“国际制造中心”的展示窗口、东莞历史文化保护的示范单位、东莞城市升级改造的先行标兵、东莞重要旅游集散地。
今年市政府的一号文出台了众多创新举措，其中推广1.5级土地开发模式是一大亮点。东莞是国内第一座从政府层面发布1.5级开发指引的城市。早在去年东莞就印发了土地1.5级开发操作指引，提出为盘活政府预控的储备土地，解决远景规划与近期开发诉求的矛盾，政府将基础设施完备、潜在价值较高的地块短期租赁出去，实施过渡性开发利用。作为介于一级开发和二级开发之间的一种土地开发模式，该模式因能节约可观的土地成本、提升项目开发信心而受到欢迎。
这次一号文的出台，进一步扩大了1.5级土地开发模式的范围，不仅将市级储备土地扩展到镇街（园区）级储备土地，而且将运营主体从市属国企拓展到大型龙头企业，鼓励更多主体结合产业转型与城市升级需求，参与土地过渡性开发利用。
一座城市的风貌、文脉、发展的动态，都承载着一段历史，这是城市成长的印记。这些历史，不应随着城市的发展被忘却。相反，它们更应该作为城市发展的文化，被传承，被铭记于心。而如今，东莞创新性提出1.5级土地开发模式，为鳒鱼洲地块的保护性开发提供了新的实施路径。
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