潮州启动村改 为新时代发展打开空间

古巷村级工业园附近，载满瓷器的三轮车呼啸而过。

村级工业园内的小作坊。

古巷镇府前路古二埔外村级工业园，厂房矮旧散乱。

如果深入潮州大地，就会发现众多的村镇工业集聚区散落其间：它们有的与高楼林立的城市相邻，有的与标准化智能制造工厂共处。低矮破旧，杂乱无序，是它们共同的外在特征。

不可否认，村镇工业集聚区在潮州发展历史上曾发挥了不可替代的作用。潮州是广东省民营经济发达地区之一，改革开放以来，通过大力发展乡镇企业、民营经济，潮州制造业创造了许多“国内第一”“省内第一”的辉煌成绩。迈入新时代，潮州迎来了前所未有的发展机遇，却也面临新的发展难题——一方面是转型升级过程中的高端制造、高品质城乡建设项目用地需求旺盛；另一方面，低端、低品质产业占据着大量土地资源。

如何提高土地综合利用效率，为新时代发展打开空间？顺德实践，全国瞩目。日前，潮州市召开村镇工业集聚区升级改造工作动员大会。潮州市委书记李雅林指出，实施村镇工业集聚区升级改造（简称“村改”），有利于潮州市拓展发展空间、提升城市形象、增强发展竞争力，加快实现高质量发展。潮州市要学习借鉴佛山市顺德区先进经验，以高质量村改推动潮州高质量发展。

策划：达海军

统筹：苏仕日

文图：纪金娜许钰敏

为何村改？

向土地要效益

位于枫溪区西北部的长美二村，是此次潮州“工改工”的试点之一。

枫溪区，是“中国瓷都”龙头。长美二村全村面积约2平方公里，常住人口6000余人。其中，工业用地约600亩，集聚约200家陶瓷企业，产品销往全国及世界各地。在长美瓜果路一带，长美二村村级工业园区占地约30亩，10多家企业“蜗居于此”，几乎涉及陶瓷产业的各个链条。

这片村级工业园，曾见证上世纪80年代枫溪“家家捶泥，户户拉坯”的景象。彼时，长美二村民“洗脚上田”，做起陶瓷生意，在改革开放浪潮中为“中国瓷都”添上浓墨重彩的一笔。

时移势易，形势逼人。当年，“村村点火、户户冒烟”的村级工业园扮演了潮州制造业摇篮的角色。但如今，村级工业园不仅挤占了大量空间，还成为“小散乱弱”的代名词。

行走在长美二村的村级产业园里，除了两三家自建四五层楼高的厂房外，大部分是低矮破旧厂房。载货的三轮车不时从巷道里穿梭而过。“大量中小企业和个体户在此，产能落后、安全生产隐患等问题突出。”长美二村党委书记、村委会主任邱培桂称，老旧的厂房群曾一度推动集体经济发展，但在城区加速产业转型的背景下，土地利用效率不高的村级工业园亟待改造提升。

沿着枫榴公路北上，来到拥有“中国卫生陶瓷第一镇”之称的潮安区古巷镇。目前，古巷镇拥有卫生陶瓷生产企业500多家，大部分“藏”于村级产业园区。“一方面，企业需要高质量的发展空间；另一方面，村级工业园亩产税收较低，严重挤占了城市发展的空间。”古巷镇古巷二村党委书记、村委会主任陈定鹏对村改充满期待。

“这是古巷二村的村级工业园之一，占地约100亩，里面企业有的达到20亩，有的才不到1亩。”在陈定鹏的带领下，笔者来到府前路古二埔外村级工业园，只见部分厂房破旧不堪。“如果突破不了，产业和城市发展就没空间。”他表示，潮州人多地少，土地承载压力大，向村级工业园要空间，是提高全要素生产率、实现经济高质量发展的重要举措。

实施村改是广东省“十四五”期间建设自然资源高水平保护高效率利用示范省的一项重要工作部署，潮州将通过大力实施改造，为高端产业发展腾出空间，提高产业竞争力，推动产业转型升级。

哪些类型的工业园将纳入改造范围？据潮州市自然资源局相关负责人介绍，潮州初拟村镇的“退二进三”、淘汰类、污染类等若干工业企业或同类生产相对集中的成片村镇工业园区或工业用地连片区域，列入改造范围。其中，包括用于工业生产、物资存放，土地用途为工矿仓储用地，村、镇中实际用途为厂房的用地，一般要求面积在30亩以上。

目前，潮州各县区已选取试点逐步推进该项改造工作，如潮安区凤塘镇，湘桥区桥东街道瓷泥厂区，枫溪区路东办事处洋头村、长德办事处长美二村等均为“工改工”试点。

有何借鉴？

看顺德经验

目光投向400多公里以外的佛山市顺德区。顺德区是村改工作的先行者，已成功探索出“顺德经验”。

与潮州相似，村级工业园也是佛山上世纪八九十年代工业化初期的产物，孕育了不少优势产业和知名企业。2018年以前，曾经作为顺德“工业产床”的村级工业园，同样成为城市发展的“包袱”——全区共有382个村级工业园，面积占已投产工业用地70%，却只贡献了4.3%的税收，亩产效率之低、效益之弱，可见一斑。

村级工业园涉及复杂的利益主体、历史遗留等问题，改造起来千头万绪。但是再难也要上。

2018年1月，顺德区党代会重磅宣布，将村级工业园改造定为全区高质量发展的“头号工程”。2018年4月，顺德举行千人参加的全区村改动员大会。2018年9月，顺德获批率先建设广东省高质量发展体制机制改革创新实验区，村级工业园改造是实验区建设的重要内容。

在省、市支持和自主探索下，一场轰轰烈烈的“土地再革命”“效率再革命”在顺德大地磅礴展开。

顺德把村级工业园改造作为推动产业格局大变革、城乡形态大变革的关键点，由区镇党委负总责，区委、区政府带头担当，建立“一把手”负总责机制，镇街推进不力首先问责党委书记，推动十镇街同时发力，比学赶帮超。

在村改过程中，顺德整合全区环保、安监、消防、工商、税务等力量联合执法，坚持强执法与合理补偿相结合，稳定有序推进村改；建立市场化的清退补偿机制，在稳定中清退落后企业；妥善转移安置村级工业园中的优质企业和产业链必要环节。

村级工业园改造是改革的“无人区”，没有先例可循。随着改造深入，省委深改组批复同意，赋予顺德11项村改政策支持和权限突破，佛山市委、市政府给予9项村改审批支持事项，鼓励顺德向体制机制障碍“开刀”。在此基础上，顺德坚持问题导向、实践优先原则，哪里影响改造，就从哪里改革突破，大胆试、大胆闯，创新35项做法，聚焦综合政策、国土规划、审批服务、搬迁执法等问题出台各类配套政策文件约80份，“一竿子到底”高效审批，形成高质量的政策体系。

改革激发的活力是无限的。短短2年时间，顺德就探索出了政府挂账收储、一二级联动改造、国有集体混合开发、直接征收开发、生态复垦复绿、政府统租统管、企业长租自管、企业自主改造、土地改造权+使用权打包公开招标改造等9种改造模式，有效解决了土地权属复杂、改造成本过高、各方利益难以平衡等问题。

顺德与潮州一样，制造业是其根与魂。一个以传统制造业为主的地区，如何焕发新生？确保70%左右项目为“工改工”，是顺德村改中最大的特色。过程中，顺德优化整合全区382个村级工业园功能布局，瞄准芯片、机器人等高端制造核心领域，高质量规划一批产城人文融合的产业集聚区和生态集约现代主题产业园，引导各类产业、企业聚集发展，力促产业转型升级。

拆除、整理、提升……经过改造，顺德大大提升了土地利用效率，工业园区的平均容积率从原来0.78提高至2.5，用地效率提升近3倍，获奖用地计划单列指标2500亩。2019年以来引进266个超亿元项目、总投资2871亿元。

从村级工业园遍地到一座座现代产业园、现代产业城拔地而起，顺德只用了不到3年时间。

2月19日，佛山市村改总攻坚现场会召开，顺德区确保在今年上半年总体完成村级工业园升级改造任务，让低端、低效、破旧的村级工业园正式退出历史舞台。

怎么开展？

精准政策“撑腰”

曾经，村镇工业集聚区为潮州社会发展、经济繁荣、就业改善立下赫赫战功，如今却因发展乏力、结构欠优等原因而显露疲态，成为高质量发展的短板。历史遗留问题不容小觑，村改迫在眉睫。

要推动村改工作，就要将制约因素转化为有利条件。面对规划滞后、村集体和企业改造意愿不强、腾退企业的安置和补偿等问题，潮州该如何逐一解决？

从顺德的成功经验中不难发现，有针对性地出台系统性政策是其推进村改工作的“先手棋”。而目前来看，潮州仅出台《关于加强村镇工业集聚区升级改造项目中农村集体资产租赁管控的工作指引》、《潮州市村镇工业集聚区升级改造资金筹措使用工作指引》等文件。

在走访过程中，笔者了解到，由于缺乏有针对性的政策支撑，不少村在开展村改工作时无从下手，园区内业主、企业的合理补偿问题，村民的利益保障问题等，都是必须关注和解决的痛点和难点。

“企业向村集体租用土地后，在建设厂房和购入设备上都投入了一定的资金。”陈定鹏认为，村改工作首先要确定土地权属，然后根据各村实际情况衡量并制定补偿标准，同时兼顾企业、业主、村民等多方利益。“陶瓷企业建一条窑炉生产线就要几百万元，成本高昂。”邱培桂也提出，潮州陶瓷企业众多，在生产设备的投入上花费巨大，进行村改不仅要顾及企业成本，还要让一些有发展潜力的企业看到前景。

潮州市自然资源局有关负责人表示，在村改工作上，要坚持文明执法、强执法与合理补偿相结合，建立健全多方利益平衡机制，在稳定中做好业主、企业清退工作，可采取“先安置后拆迁”的原则，合理安排好企业的腾退，安排好淘汰企业的产业工人再就业。

要给予企业腾退空间，缓解企业后顾之忧，建设工业地产“向空中要地”是一个重要途径。当前，潮安区正加快工业地产发展，为不能自行改造的中小微企业提供发展空间，目前已在凤塘、古巷、东山湖产业园选好初具规模的地块谋划规划建设通用厂房，为企业腾挪预留空间。枫溪区也正统筹推进建陶厂工业地产项目建设，打造企业转移新阵地。

除了提高企业的改造意愿，村改工作还需调动村集体的改造积极性，保障村民利益。如顺德构建了多种改造收益模式，其中以政府挂账收储土地并公开出让的方式，实现98%的土地出让收益返还村集体；此外，建立健全集体建设用地流转机制，明确需配建占村改收益50%以上的产权物业由村集体长期持有，不少村居达到100%，有效保障和提升了农村农民长远稳健收益。

从村级工业园升级为现代产业园，需要协同高效推进集聚区土地盘整、产业再造、环境整治、安全管理等工作。因此，推动村改工作不能光靠土地政策唱“独角戏”，还需要城市规划、生态环保、产业、建设、财政、税收等多方政策来共同支撑。

业内人士指出，村改工作要将园区发展与产业发展的实际相结合，才能避免土地的再次闲置。对潮州来说，在规划园区空间上要用“巧思”，注意与产业发展规划充分衔接，摸清“底数”，选准方向。目前，潮州市共摸查出村改土地面积约1.8万亩，同时要求各县区要组织开展集聚区土地利用及产业发展情况摸底调查，形成综合信息数据，由此明确升级改造的方向。

■记者手记

因地制宜走潮州村改特色之路

村改工作是城市发展中一块难啃的“硬骨头”。顺德模式的成功，得益于其大胆探索和思路创新。这背后，是政府部门的合力推动，是系统政策的有力支撑，是企业、群众的积极配合。

潮州是制造业大市，有着与顺德相似的产业发展情况，正经历着顺德曾经的发展困境。走访过程中，我们了解到，潮州村级工业集聚区的形成并非一朝一夕，它们曾为这座城市的发展贡献了巨大的经济价值，也是潮州民营经济发展的有力见证。

然而，潮州要实现高质量发展，势必要勇敢告别过去，以全新姿态适应时代发展。但目前，政策红利还没得到充分释放，村改的难点、堵点依然存在。顺德先行先试，已经积累了不少可供借鉴的经验。对于潮州来说，在政策制定上要因地制宜，在工作手法上更不能“一刀切”。

一方面，潮州要根据各区县乃至各村实际，灵活制定相应的政策，要让被淘汰的企业及企业工人得到妥善的补偿和安置，让农村农民有长远收益。例如陶瓷企业要生产必须先建起窑炉生产线，在腾挪企业的时候是否要考虑留给它们一定的时间做好准备，同时考虑给予相应的资金补偿。

另一方面，要进行分类改造，扶持和鼓励优质的中小企业，让有发展潜力的企业看到希望，更有发展信心。如一些已形成一定规模且生产能力较为先进的企业，是否考虑在原有基础上进行改造升级，而非将厂房推倒重建……只有多站在企业、群众的角度看问题，让农民有稳定收益，让腾退企业有合理补偿，让市场力量有参与热情，才能更好平衡各方利益，让村改顺利开展。

升级改造村级工业园，更需注重“软硬兼施”，在提升厂房建设等硬件外，也需加强产业园区的服务配套等软实力。沿着精品城市发展思路，一批产业特色鲜明、产业高度集中、具备核心竞争力的特色产业园区将成为潮州经济发展的新摇篮。

惟其艰难，才更显勇毅；惟其笃行，才弥足珍贵。从产业空间出发，村级工业园改造将推动潮州重塑城乡空间格局。这是一次挑战，更是一场机遇！一子落，满盘活。从村改入手，推动产城融合，优化营商环境，统筹打造宜居宜业宜游的美丽城市，才能进一步推动现代产业园在生产、生活、生态空间布局高度融合，真正实现“腾笼换鸟”，为潮州高质量发展开路，把潮州建设得更加美丽。

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