500余亩土地从“沉睡”到焕发新活力 一个潮汕村庄的 土地流转探索
潮州市潮安区江东镇下湖村通过“确份额不确地”的方式，促进土地流转实现规模经营，500多亩耕地即将迎来收获。
受访者供图
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30多年土地关系变迁路
7月的夏天，荷风送香，阳光普照。走进潮州市潮安区江东镇下湖村，首先映入眼帘的是一片片整齐的、金灿灿的稻田，其间建起的沟渠里流水淙淙，两旁道路一朵朵格桑花静默开放……
“再过十多天就可以收割了，今年的水稻长势不错，预计可收约600吨水稻。”望着眼前即将收割的水稻，溪东种养专业合作社理事长黄冬焕眉头舒展、眼含笑意，他盘算着水稻收割完后抓紧种上毛豆，年底再种一季观赏花，这样全年的经济效益就非常可观了。
江东镇有7.8万人，耕地面积1.68万亩，承包地块12751块，人多地少，土地碎片化问题严重。2018年以来，黄冬焕在江东流转了1200多亩耕地从事种养，机械化种植、规范化管理、现代化的种养技术……不仅为江东的农业注入新活力，也促进了当地农户增收。
人多地少并非江东特有。相关数据显示，广东省人多地少的矛盾突出，人均耕地仅有0.35亩。
党的十九大提出，发展多种形式适度规模经营，实现小农户和现代农业发展有机衔接。根据《关于加快推进农村承包土地经营权流转的意见》，力争到2020年底，广东省农村承包地流转面积占家庭承包地面积40%以上。
因此，在乡村振兴大背景下，对江东土地流转的探索，或许可为全省乡村振兴战略的顺利推进提供可资借鉴的经验。
●南方日报记者黄进
1村庄曾负重前行的十年
下湖村是一个典型的潮汕村庄，全村2600多人，700多亩耕地，以农业生产为主，主要种植香蕉、荔枝、龙眼等经济作物。
该村村委会主任陈伟才介绍，上世纪80年代推行家庭联产承包责任制，下湖村将人均不到一分的“人口地”分到个人，剩余500多亩耕地由村集体统一经营。
由村集体统一经营的500多亩耕地被划分成若干份，每份2亩左右，根据土地肥沃程度、交通状况、灌溉条件等不同，以每年200—700元/亩不等的价格，通过公开招投标的形式出租给村民耕种，“参与投标对象只限本村村民，每年能给村里带来约10来万的经济收入。”陈伟才说。
“刚开始分田到户时，村民对土地都很珍惜。”陈伟才说，为了尽量避免出现没有中标的村民想种而租不到的情况，起初的合同年限设置了3年、5年，6年、7年不等，“如此错开，就是为了每年都有耕地拿出来招投标。”
“这种方式，在上世纪90年代中期以前，村民都很认同。”陈伟才回忆，不仅村民参与招投标的热情高涨，土地出租也给村集体经济带来了稳定的收入来源，支撑了村集体的基本开支。
当时，村集体经济收入甚至还能维系村里比较大型的基础设施建设。据村里的老人回忆，早在1987年村集体便自筹资金9万元建好了自来水厂，解决了全村生活饮水问题，下湖村也是江东镇最早自建自来水厂的村庄之一。
上世纪90年代，打工潮席卷中国农村，下湖村也不例外。
与多数粤东粤西粤北的农村相似，上世纪90年代中期以后的情况发生了变化，下湖村一些村民陆续外出务工，还有些村民觉得种地不挣钱，便把从村中租来的地或有偿或无偿转给愿意种地的人耕种。如此不断累积，村民耕种的土地不再均衡，有的不种地，有的耕种面积达二三十亩。
据陈伟才介绍，2007年前后，部分从村中租地的村民开始不向村里交租金，一户、两户、三户……“羊群效应”之下，2008年以后，村里再也没有收到一分钱租金。“少则两亩，多则二三十亩，耕地被部分村民耕种，而不向村里交租，大部分村民意见很大。”陈伟才说。
陈伟才2008年到村委会工作，2011年开始任村委会主任。从2008年开始，村里就集体经营的500多亩土地如何处理研究多次未果，“开了很多次会，2013年6月11日下湖村委会的村民代表大会会议记录已经体现，要求承租户按照合同约定履行补偿手续并收回耕地，原告知道情况后不予配合，最终没有执行。”陈伟才说。
事情一拖再拖，始终未决，村集体土地出租的这项主要经济收入被迫中断。然而，村里每年的开支并没有减少，不得已之下，下湖村只能“负债”度日。
“教育、征兵、计生、扶贫、敬老爱老、加堤，每项工作都要开支。”下湖村党支部书记陈植锐掰着手指说，至2017年，全村已不堪重负。“村里很多地方的开支都是我们自己贴钱。”陈植锐很无奈。
“那500多亩土地，只给"占有"土地的两成村民带来了收入，剩下的八成村民没有从中获得任何利益。”在陈伟才看来，从2008年到2017年，500亩土地不仅村集体没有任何收益，与大部分村民也无关，对于下湖村来说，这十年是“逝去的十年”。
2三次机遇突破十年困局
2017年5月，下湖村迎来了一次实现改变的机遇——农村集体承包地确权登记颁证在潮州全市推进。包括下湖村在内，潮汕地区多个村（社区）对于原集体经营的土地采取了确份额的土地确权形式，实行集体统筹经营，对于原来的“人口田”采取确地的形式确到户，由农户自己承包经营。
2017年8月31日，下湖村进行土地确权，确定原集体经营的500多亩地为全村村民集体统筹经营，并将其划成500多份以确份额的形式确到每户。
即便如此，在陈植锐看来，这依然不是长久之计。“确了份额，但土地还是由原来那些村民在耕种，于村民于集体依然没有收入。”
随后，下湖村迎来第二次机遇：江东镇将1000亩耕地列入2017年度潮州市潮安区江东镇“现有耕地提质改造项目”，以落实潮安区占补平衡，兑现承诺自行改造水田。
2017年11月18日，经下湖村“两委”和村民代表大会通过，同意将原集体经营的地块列入垦造水田项目，一共约513亩。
尽管如此，事情并非一帆风顺，在是否同意将500余亩土地收回村集体统一经营并推行垦造水田项目时，遭到一些村民的反对，记者查阅中国裁判文书发现，2018年8月，至少有5户村民以财产损害赔偿纠纷状告下湖村委会和江东镇政府，请求赔偿因为地块收回而造成的经济损失，但均被法院驳回诉讼请求。
事实上，在陈植锐看来，垦造水田项目的实施，通过土地平整、土壤改良、重修灌溉与排水等工程，对513亩土地进行综合整治，提高田间道路通达度，完善灌溉与排水设施，改善灌溉面积，耕种条件将得到彻底改变。“之前这里长期是以香蕉、芭蕉和一小部分龙眼种植为主，水利设施很差，有部分地长时间没人耕种，显得杂乱无章。”回想起两年前的情景，陈植锐摇了摇头。
不仅如此，项目的实施还给村民带来了一笔收益：青苗补偿6000元/亩，一次性补，其他各项补贴2000元/亩，每年补贴，连补三年。“这些补贴全部分到了每位村民手上，他们看到了实实在在的收益，也同意将500多亩耕地收归集体统一经营，困扰了村里十多年的问题解决了。”陈植锐很自豪。
然而，垦造水田之后，如何经营管理好513亩耕地成了摆在下湖村“两委”面前最大的问题。
此时，下湖村第三次迎来机遇：2018年，江东镇作为全市土地流转试点镇之一，通过实施财政奖补激励农村承包土地经营权流转。2019年，广东省人民政府办公厅出台《关于加快推进农村承包土地经营权流转的意见》提出，加大各级财政奖补力度，全面推动土地规范有序流转，省级拿出财政奖补27万元鼓励江东镇推进土地流转。
下湖村也紧紧抓住这次机遇，四处寻找合适的农业经营主体，将513亩土地流转出去，发展规模经营。
3土地流转带来村庄聚变
村里的土地流转，也牵动着一些外出乡贤的心，黄冬焕就是其中之一，他十几岁外出闯荡，目前从事玩具生产。“村里的土地管理那么多年可以说是"瘫痪"的，村民收入也很难提升。”黄冬焕看在眼里，急在心里。
黄冬焕一直想做点什么，在得知下湖村的土地流转信息后，他第一时间与下湖村委会联系，最终双方签订协议，以每年450元/亩的价格将513亩土地流转用于种养。“接手后，我成立了溪东种养专业合作社，配套建好田间道路、沟渠等农田基础设施，还聘请了福建的专业团队来管理，发展规模化种养。”
合同签订了3年，约定一次性将3年租金交给村委会，还要交20万元保证金。“这样可以防止他"跑路"给村民造成损失。”陈植锐说，通过流转513亩土地，村集体经济有了收入。
合同还约定，溪东种养专业合作社一年至少要种一造水稻，“这样可以保障粮食产量。”潮安区副区长唐惠涛介绍，通过土地流转，引进与市场有较强对接能力、现代经营管理能力的经营主体，能让小农户与现代农业实现有效衔接。
2019年，黄冬焕“小试牛刀”。第一季种植水稻，第二季争取时间种毛豆，毛豆收成后再种植马铃薯。“三造综合起来，每亩地一年挣了1000多元。”黄冬焕看着眼前一片金黄的水稻说，通过种一造早稻，两种晚稻作物，总收成比以前村民单家独户地耕种翻了不止一倍。
目前，黄冬焕在江东镇下湖等6个村流转了1200多亩土地从事农业生产。“我已经将70%—80%的精力投入在这1200多亩土地上。”黄冬焕说，这两年他到全省各地去学习先进的经验，就是为了把现代化的种养技术、先进的一二三产融合发展模式引进到江东，让江东的农业得到更好发展。他同时建议，将流转期限再延长，更适合流入方做长远的规划。
黄冬焕认为，除了垦造水田项目，他在江东能顺利流转土地，这背后，江东镇通过实施财政奖补激励农村承包土地经营权流转发挥了重要作用。
据江东镇原副镇长林植标介绍，江东镇对流出方（即村民）、流入方（即经营主体）和村委会都给予了适当奖补。以下湖村的土地流转为例，此次通过土地流转，流出方奖补46245.6元，流入方奖补43676.4元，村委会奖励20353.77元。“各方都能从中受益，更能顺利推动土地流转工作。”林植标说。
江东镇提供的数据显示，全镇奖补资金27万元已经发放到位，其中企业奖补金额共计106937.65元，村委会奖补到户共计113228.1元，奖励村委会共计49834.25元。
“如此大面积种植水稻的景象，在下湖村已有近20年没见到了。”在陈植锐看来，眼前这近500亩良田，跟两年前比变化太大了。
当然，陈植锐把目光放得更远，从长远看，由黄冬焕这样专业的经营主体来打理村里的土地，会给村里带来新的活力，“他们不仅把现代化的种养技术带到了村里，在冬季到春节期间，合作社通过种植花海，引进休闲农业项目，打造乡村旅游，可以让村里人气更旺、发展更好。”陈植锐憧憬着未来。
专家点评
华南师范大学“三农”与城镇化研究所所长胡靖：
“确份额不确地”的做法值得推广
从常年失收的香蕉地到丰收的连片良田，在当前实施乡村振兴战略的背景下，像下湖村这样以土地流转入手，盘活土地资源，促进增产增收，是一种有益尝试。
事实上，下湖村土地细碎化的情况并非孤例。潮州玉瑶山庄生态旅游有限公司目前在江东镇红砂村流转了68亩地，涉及农户169户，在公司董事长刘振华看来，这么细碎化的土地一定要集约起来经营才能实现规模效益。
有专家也关注到了这种现象，华南师范大学“三农”与城镇化研究所所长胡靖就是其中之一。他认为，家庭承包经营制度发展到现在，一方面保障了村民的权利，另一方面也确实导致了农村土地的碎片化，某种程度上破坏了土地资源的结构性和整体性。而土地一定要具备规模性和结构性，才能产生良好的农业效益，从而引领农民走向致富之路。
“为了解决承包地碎片化的问题，很多地方努力引导农户流转土地经营权，但一直效果不佳、流转不畅。”胡靖解释，比如在潮汕地区，流转100亩土地可能涉及几十户农民，挨家挨户谈判的交易成本高昂，只要有几户农民不同意，就无法实现规模化流转，碎片化的村庄土地僵局就无法打破。
“下湖村的做法就是一个不错的尝试。”胡靖认为，在土地确权过程中，下湖村通过确份额而不是确地块，这是该村解决多年土地问题的关键所在，通过确份额的方式，促进土地流转，实现规模经营，让集体和村民双双受益。“土地确权中确份额可能是未来改革的一个趋势。
“规模化是降低农业经营成本的关键，未来的农业只有实现规模化经营才有出路。”胡靖进一步分析指出，而在我国，规模经营一般要达到30亩以上，才可能战胜机会成本、产生规模效益。“目前广东全省户均承包地仅几分田，这种小规模家庭经营很难产生效益，农民要么是自给自足，要么就只能撂荒。”
胡靖还建议，实行集体统筹经营，可将部分耕地无偿发包给小农户耕种，但只限于种水稻等粮食作物，主要是为了保障全村的粮食安全，承包费的收取也可以实物形式。但其它耕地需要规模化、结构化发包给专业户、农场主，用以种植高附加值农作物，由此通过高租金解决集体收入的问题。
“如果有1000亩规模化、结构化发包，每亩能够收取1000元租金、管理费，则有100万元的集体收入，这不是小数目，村民可凭成员权共同分享。”胡靖认为，下湖村的模式就是这样，该村每人分1分左右的田地，用于保障“口粮”，而剩余的500余亩通过土地流转发包给专业户用以发展规模经营，这种做法在全省甚至全国都有推广价值。
“所以"确份额不确地"具有普遍性意义，应该成为新的改革方向。”胡靖说，当然，在实践中，不能“一刀切”，也不一定是所有的耕地都要实行“确份额不确地”，一部分老年农民的小菜园、小果园，也可以采取“确权确地”的方式，要容许经营制度的多元化。但都要收取承包费、管理费，哪怕是一年只收1元钱，也是在证明土地的集体所有性质和土地的整体性利用。
在村集体收入分配方面，胡靖则建议，应淡化村民分红、强化村庄福利。同时也需要充分发挥基层党组织的战斗堡垒作用，完善村庄治理。
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